El Brexit y la cuestión de Gibraltar, “papelón” para Pedro Sánchez

Redacción

Tras una dura negociación de casi dos años, ya hay sobre la mesa una propuesta negociada que detalla cómo será el divorcio entre el Reino Unido y la UE.

Este acuerdo tiene que superar una serie de obstáculos antes de ser ratificado y poderse aplicar. Aunque los problemas parecen de mucha más envergadura por el lado británico, en la última semana se ha evidenciado que también hay reticencias graves entre los 27 y, en particular, por el lado español.

El Real Instituto El Cano ha elaborado una pormenorizado análisis, que reproducimos a continuación, en el que explora cuál debería ser la posición del Gobierno español en el Consejo Europeo que deberá aprobar el texto jurídico y la declaración política que lo acompaña.

Aunque las líneas generales de lo acordado son satisfactorias, existen flecos importantes que preocupan a España, sobre todo en relación con Gibraltar, la pesca y la posible competencia desleal de productos británicos en el mercado de la UE-27. A día de hoy, su resolución es requisito imprescindible para conseguir que el acuerdo supere su primer gran obstáculo.

Something’s Gotta Give es una conocida comedia romántica estrenada en 2003, con Jack Nicholson y Diane Keaton como protagonistas, que en España se tradujo por “Cuando menos te lo esperas”. Algo parecido a lo que evoca el título de esa película ha ocurrido en los últimos días por el rechazo del Gobierno español al borrador del texto de divorcio acordado entre el Reino Unido y la Comisión Europea. Cuando menos se lo esperaba nadie –después de que aparentemente estuviera cerrada la negociación– y por parte del actor más inesperado –un Estado miembro europeísta que ha mantenido una actitud muy constructiva hacia Bruselas y Londres en todo el proceso de Brexit–, han saltado las alarmas. España cree que un artículo añadido a última hora a ese acuerdo –el 184–, pese a su apariencia retórica e inocua, resulta inaceptable con relación a la posición española en el contencioso de Gibraltar y, salvo que sea convenientemente aclarado, el presidente del Gobierno ha amenazado incluso con vetar el acuerdo. Aunque esta cuestión es probablemente la más espinosa, hay además otros aspectos del texto que preocupan a Madrid y otras capitales.

El desarrollo de estos últimos acontecimientos es particularmente notable porque, a pesar de sus enormes problemas internos, la UE ha mantenido una inquebrantable unidad durante todo el proceso del Brexit, desde el momento mismo del referéndum. No puede decirse lo mismo de la posición británica, en la que se han producido incontables convulsiones; incluyendo la renuncia de David Cameron como primer ministro, unas elecciones anticipadas que no resolvieron nada, divisiones internas de los partidos y numerosas dimisiones en el gabinete de Theresa May, tanto durante la negociación como después del cierre del acuerdo.

Ahora ya hay sobre la mesa un acuerdo de salida que se discutirá en un Consejo Europeo extraordinario el próximo domingo 25 de noviembre de 2018, donde los jefes de Estado y de Gobierno de los 27 tienen que dar su visto bueno al texto negociado por Michel Barnier con las autoridades británicas. Este acuerdo tiene carácter jurídicamente vinculante y vendrá acompañado de una declaración política sobre la futura relación entre el Reino Unido y la UE, cuyo texto se circuló el 22 de noviembre. Dicha declaración política debe marcar el nivel de ambición y las líneas básicas sobre cómo se pretende que sea la relación futura, que se negociará durante el período transitorio –en principio hasta finales de 2020– si es que el acuerdo de salida supera antes todos los obstáculos, que no son menores. El acuerdo de divorcio se tiene que aprobar por una mayoría cualificada reforzada del Consejo (correspondiente al menos al 72% de los Estados miembros y que suponga como mínimo el 65% de la población de la Unión), una mayoría simple en el Parlamento Europeo y también mayoría en el Parlamento británico. Pero, como paso previo, se requiere que el texto esté apoyado en las conclusiones del Consejo Europeo del 25 de noviembre, que se aprueban siempre por consenso.

Existe una amplia coincidencia en todas las capitales de los 27, incluida Madrid, de que se trata de un buen acuerdo. Barnier y su equipo han logrado cerrar un texto que cumple con las líneas rojas que planteaba el Consejo Europeo en sus orientaciones de cara a la negociación en relación con los derechos de los ciudadanos, la factura a pagar por el Reino Unido y el tema de la frontera irlandesa, que refleja claramente la relación de poder en la negociación (en favor de la UE) y que logra, además, atender algunas de las peticiones británicas para evitar el temido no-deal, sin que la UE haya renunciado a sus principios. Sin embargo, siendo un acuerdo que cumple en un 95% los objetivos propuestos, quedan algunos flecos sueltos, y el 5% puede hacerlo todo descarrilar.

Básicamente, hay tres temas que despiertan recelos por parte de los 27. En el lado británicohay muchos más recelos, tanto en la oposición como en el sector más euroescéptico del partido conservador y por eso se antoja difícil la aprobación del texto en Westminster, aunque ese no es un tema que se vaya a analizar aquí (ni tampoco la posibilidad de que el Tribunal de Justicia de la UE autorice la retirada del artículo 50 presentado por el Reino Unido, lo que podría detener el Brexit, algo que a día de hoy no es probable pero tampoco imposible).

Volviendo a los asuntos que plantean inquietud en algunos Estados miembros, los dos primeros son de carácter económico. Se trata del acceso a las aguas británicas por pescadores europeos y de cómo asegurar que las empresas del Reino Unido, que estará en una unión aduanera con los 27 durante el período transitorio y más allá a menos que se acuerde otra cosa, no hagan competencia desleal introduciendo en la UE bienes producidos con estándares más bajos o con apoyos públicos con los que no cuentan las empresas de la UE. El tercer tema que hay que aclarar es político: se trata de Gibraltar. España, que se ve directamente afectada por estos tres asuntos (de forma directa y única por Gibraltar, en gran medida por el asunto pesquero y al igual que los demás países por el tema de la posible competencia desleal para el comercio de bienes), está a la cabeza de las “críticas” al acuerdo. En las próximas páginas se pasan a analizar en detalle estos asuntos desde la perspectiva española. Se comienza por los temas económicos, después se aborda Gibraltar y se termina explorando qué opciones tiene España ante un Consejo Europeo tan decisivo como inmediato.

Aspectos económicos: evitar restricciones de pesca y competencia desleal británica en comercio de bienes

El acuerdo de salida, aun siendo un buen compromiso, plantea varios problemas tanto para España como para otros países de la UE en el plano económico. El backstop (o red de protección) pretende evitar que exista una frontera dura entre la República de Irlanda y el territorio británico de Irlanda del Norte, si el Reino Unido finalmente opta por un Brexit duro de cara a la relación futura y abandona el Mercado Interior a finales de 2020. La solución finalmente adoptada contempla una unión aduanera para el comercio de bienes (que no de servicios), similar a la que existe entre la UE y Turquía, salvo que la del Reino Unido prevé incluir los bienes agrícolas y además explícitamente evita controles aduaneros en la frontera entre las dos Irlandas. Con Turquía existen esos controles (evidentemente, la intensidad de relación económica de la UE con el Reino Unido es mucho mayor que con Turquía). Lo que sí es igual para Turquía y para el Reino Unido es que el Gobierno de Londres –a menos que se llegue a un acuerdo diferente durante la negociación de la relación futura, que se producirá durante el período transitorio si es que la aprobación del acuerdo de retirada supera todos los escollos–en el futuro no podrá firmar acuerdos de libre comercio con otros países, ya que una unión aduanera implica un arancel exterior común. Esto lógicamente hace que el Reino Unido tenga incentivos para llegar a una solución consensuada en relación con el futuro partenariado durante el período de transición, que evitaría la solución por defecto en forma de la ya citada unión aduanera. Como la cancelación del backstop se tiene que realizar bajo mutuo acuerdo, aquí la UE cuenta con una buena palanca de presión.

Sin embargo, la solución encontrada plantea varios problemas para España que se deberían mitigar en la declaración política que se tiene que aprobar en el Consejo Europeo. El primero tiene que ver con la pesca. España, al igual que Francia, los Países Bajos, Portugal, Bélgica, Irlanda y otros, debería poder pescar en las aguas del Reino Unido (y en el territorio británico del Océano Índico), algo que a día de hoy no está asegurado pero que se podría incorporar de algún modo en la declaración final. En principio, no es razonable que haya libre circulación de pescado (de productos) en la unión aduanera pero que no se pueda poder faenar en los caladeros del otro Estado miembro de la unión aduanera. Si el Reino Unido no dejase pescar en sus aguas o lo hiciese de manera restrictiva, la UE seguramente no aceptaría la entrada de pescado británico en su territorio. Eso sería, sin embargo, una situación de daños mutuos. El Reino Unido, sobre todo Escocia, exporta mucha de su caballa y arenque al resto de Europa y tiene que importar la mayor parte de su bacalao (para el fish and chips) de fuera. Por lo tanto, como ha indicado el investigador Rem Korteweg, del Instituto holandés Clingendael, lo más sensato es permitir la libre circulación de pescado y la libertad (regulada) de pesca en los caladeros británicos, como se está haciendo ahora.

El segundo tema, algo más complejo, tiene que ver con la forma en que se puede asegurar que los productos británicos no entran en el Mercado Interior realizando dumping social, fiscal o medioambiental o con ayudas estatales; es decir, producidos con unos estándares inferiores a los de la UE-27 y con ayuda pública y, por lo tanto, generando una competencia desleal. En principio, se podría “obligar” al Reino Unido a comprometerse en la declaración política con el mantenimiento de los mismos estándares que la UE, pero eso no permitiría a los británicos soberanía regulatoria alguna. Otra opción sería que se autorizaran controles de los bienes británicos (en frontera o de otro modo), lo que implicaría que no hay un comercio completamente sin fricciones, como pretende el Gobierno británico. Todo ello, por supuesto, se resolvería si se negociara una relación futura dentro del Espacio Económico Europeo (tal y como sucede con otros países, como Noruega), pero hoy en día eso no parece aceptable para el Reino Unido. En todo caso, es importante destacar aquí dos cosas. No es lo mismo hacer controles en barco, fábrica o punto de venta que en aduanas; por lo tanto, la UE necesita indicar que va a ser extremadamente vigilante con los productos que lleguen del Reino Unido. Además, una vez que el Reino Unido salga de la Unión sus incentivos para convertirse en una jurisdicción de bajos impuestos serán mayores. Por ello, los países de la UE deberían exigir algún tipo de compromiso mayor con el cumplimiento de estándares en la declaración final, incluso algún tipo de sanción si estos no se cumplieran, y dejar claro que si el Reino Unido realiza dumping la UE tomará las acciones que estime oportunas para mitigar esa competencia desleal.

Para los intereses de España sería también importante que la declaración política fuese lo más ambiciosa posible en relación con incluir los servicios en una futura asociación de partenariado entre las dos partes. Así como otros países de la UE quieren proteger su industria con la unión aduanera, la ventaja competitiva de España está en los servicios. Aquí los intereses de España y los del Reino Unido están alineados, aunque también es verdad que si se incluyen muchos servicios la integridad de mercado único queda cuestionada (algo que no se puede evitar del todo con la unión aduanera ya que separar hoy en día productos de servicios es tarea complicada). Para resolver esa cuestión, España debería proponer que la declaración sea muy ambiciosa en los servicios pero, en paralelo y como contrapartida, también tiene que dejar abierta la posibilidad de un movimiento de trabajadores y estudiantes con las menores restricciones posibles. Por último, para España es también importante que en la declaración se abogue por un espacio aéreo común que siga las normas y los estándares de la UE.

Gibraltar: la roca en el zapato

A nadie escapa que Gibraltar es un asunto de enorme importancia simbólica (y no sólo) para España. El europeísmo del país e incluso la importancia que se concede a la relación bilateral con el Reino Unido han llevado a adoptar desde los años 80 una actitud pragmática en relación con la controversia. Sin embargo, eso no ha significado que Madrid descuide sus pretensiones a la hora de tratar con Londres o, sobre todo, negociar multilateralmente en Bruselas. Se trata de un asunto muy complejo en el que hay que distinguir, por un lado, la histórica reivindicación de la soberanía (que es además múltiple pues, junto a la demanda general de descolonización del Peñón, la diplomacia española niega que exista título británico alguno sobre las aguas territoriales o sobre el istmo) y, por el otro, los problemas causados por la laxitud de las autoridades gibraltareñas en cuestiones fiscales y la persecución de determinados tráficos ilícitos. En los últimos años la gestión del contencioso se ha caracterizado por la coexistencia complicada, con picos conflictivos y relativa distensión, facilitada por la común pertenencia a la UE y la mucha población que reside en el Campo de Gibraltar y cruza todos los días la Verja para trabajar.

Coincidiendo con el momento del referéndum del Brexit, que en Gibraltar fue rechazado por el 96% de los votantes, el Gobierno español tendía más bien al activismo. El entonces ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García-Margallo, célebre por sus posiciones firmes en la cuestión, había incluso llegado a ligar la salida británica de la UE con la recuperación del territorio. Sin embargo, su reemplazo en noviembre de 2016 por Alfonso Dastis moderó la línea española. Se decidió aparcar las cuestiones de soberanía o, al menos, no mezclarlas con las negociaciones del artículo 50 y se optó en cambio por aprovechar la ocasión para incidir casi exclusivamente en la mejora de las cuestiones prácticas. Para España las negociaciones del Brexit tenían aspectos más vitales, como preservar la unidad europea en torno a la defensa del Mercado Interior y asegurar los derechos de la ciudadanía. Es más, la intensidad de los vínculos empresariales e interpersonales entre los dos países ha llevado a España a apoyar en este tiempo las visiones más constructivas acerca de la relación futura UE-Reino Unido.

Gibraltar no era, por tanto, la prioridad española pero sí era y es “su” peculiaridad. Y el enfoque sobre cómo tratarlo, de manera pragmática, pero sin que nadie olvide su carácter altamente sensible, se asumió por el resto de los Estados miembros en abril de 2017. Entonces se respaldó por el Consejo Europeo la tesis española de que Gibraltar no pertenece al Reino Unido; algo por otro lado ya admitido explícitamente por el Derecho Internacional o el de la UE e implícitamente por el británico. De esta forma, y como consecuencia lógica, cualquier extensión a ese territorio disputado de los acuerdos a los que puedan llegar Bruselas y Londres a partir de la retirada en marzo de 2019 deberían contar con el visto bueno de Madrid. Esta suerte de derecho de veto se incluyó en las orientaciones de negociación a la Comisión con las que ha trabajado Michel Barnier para el divorcio y, en paralelo, se activaron negociaciones bilaterales entre los dos países para justamente resolver esas cuestiones prácticas. Su resolución satisfactoria permitiría, para empezar, que España no usase el veto que impediría a Gibraltar beneficiarse del período transitorio incluido en el acuerdo de salida.

En el año y medio transcurrido hasta este mes de noviembre la cuestión avanzó de forma razonable y el cambio de Gobierno español en junio de este año no alteró la táctica ni el equipo negociador. España siempre usó su leverage con mucha autorestricción. En lo relativo a la soberanía, sólo se renovó una oferta para compartirla, renunciando por tanto a las opciones maximalistas de reintegración absoluta del territorio, pero el asunto ni siquiera fue llevado a la mesa de trabajo bilateral a la luz del esperable (aunque no necesariamente racional) rechazo total de Gibraltar a tratarlo. Es más, a pesar de las declaraciones altisonantes del ministro principal Fabian Picardo o del retraso e incluso el bloqueo en el tratamiento de determinados aspectos prácticos (como el uso común del aeropuerto), España nunca amenazó con romper la baraja ni con elevar sus pretensiones mínimas, que casi quedaron reducidas a proteger los derechos de los trabajadores transfronterizos. Ese perfil bajo le ha costado incluso al actual Gobierno fuertes críticas desde la oposición por haber desaprovechado la ocasión de alcanzar avances más significativos.

Pero la estrategia española tenía dos momentos: a corto plazo para el acuerdo de salida y, más tarde, de cara a la negociación de la relación futura. En una primera fase, la que ahora acaba, no se deseaba hacer descarrilar la delicadísima negociación del divorcio por esta cuestión y el Gobierno estaba dispuesto a aceptar casi cualquier pequeño acuerdo en las mesas bilaterales como logro suficiente que justificase aceptar que Gibraltar pudiera ahora beneficiarse también del acuerdo general. España ha actuado de buena fe, usando con prudencia el poder que le habían dado el resto de sus socios. Apenas esperaba avances, aunque lo cierto es que el resultado final en este primer momento ha sido algo mejor de lo esperado. Por lo que hace a la parte bilateral, se han aprobado varios memorandos que Madrid y Londres (con el visto bueno de Gibraltar) han terminado en esta misma semana, entre los que destaca la ya mencionada protección de los derechos laborales de los españoles en el territorio, pero también novedades importantes en materia tributaria y una estructura institucionalizada de contacto que obliga a cooperar en el futuro. En lo tocante al plano europeo, el éxito se cifraba en ver recogido en el Acuerdo de Salida un protocolo específico donde justamente se hiciera mención a los memorandos bilaterales, de modo que las instituciones europeas, las 27 capitales y Londres reconociesen la singularidad del asunto. Eso también se ha conseguido.

Sin embargo, como se ha dicho antes –y esto es clave para entender el enfado español con Barnier–, había también una mirada estratégica sobre Gibraltar a medio y largo plazo. En efecto, en 2019 y 2020 toca negociar la relación futura Reino Unido-UE, a aplicar cuando acabe el período transitorio, y es ahí donde España quería y quiere aprovechar para obtener logros mucho más tangibles. Al fin y al cabo, Londres estará ya fuera de las instituciones europeas, por lo que será más obvio el alineamiento de la UE con las pretensiones españolas de que el territorio no suponga un foco de problemas en el ámbito fiscal, societario o medioambiental. Ese será, entiende España, el momento ideal para aprovecharse de un mayor ascendiente, pero sólo será posible si la idea ya aceptada jurídicamente por la UE para la negociación de la salida –esto es, que cualquier extensión a Gibraltar de lo acordado con Reino Unido debe tener el visto bueno expreso de España– se aplica también a la negociación del acuerdo futuro. Y eso es justo lo que el artículo 184 del texto acordado por la Comisión y Theresa May pone en duda, ya que parece señalar que será el Reino Unido quién defina su propio territorio a partir de ahora.

Tanto el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, como el Ministro de Exteriores, Josep Borrell, han expresado recientemente que es absolutamente necesario aclarar esa cuestión, mostrando su enfado por el hecho que la Comisión no haya estado más celosa a la hora de defender a España y se haya aceptado incluir un artículo ambiguo que no fue consultado con los diplomáticos españoles. Ambos han llegado incluso a anunciar que, de no hacerse, España vetará el texto. Para el Gobierno debe quedar claro que Gibraltar no forma parte del Reino Unido y que su vinculación futura con la UE pasa por una negociación específica ad hoc entre Londres y Madrid. Se trata de una aclaración que todas las partes deberían aceptar de buena fe y, se añade, de este modo se evitaría que Gibraltar se convirtiese en una piedra en el zapato en cualquier negociación futura UE-Reino Unido, donde España podría estar obligada a convertirse en molesta vigilante o bloqueadora de la relación. Si los temas de Gibraltar van aparte, además de mayor leverage español en el asunto, toda Europa y el Reino Unido metropolitano salen ganando.

Conclusiones

Opciones para el gobierno español

De cara a la reunión del Consejo Europeo del 25 de noviembre la UE pretende refrendar un acuerdo de salida que, salvo estos importantes flecos, es un buen acuerdo. Los 27, incluyendo a España, quieren además mantener la unidad y, en la medida de lo posible, no reabrir el texto ya aprobado. ¿Qué se puede hacer? ¿Es posible que España vete las conclusiones del Consejo Europeo si no se le da satisfacción? ¿Debería hacerlo?

No hay que dramatizar. Los grandes acuerdos intergubernamentales en la UE (y este es uno de ellos) contienen elementos de negociación como éste. En la medida en la que las preocupaciones por el tema pesquero y la competencia desleal son compartidas por otros países (y en algunos casos preocupan más a otros países), es muy posible que sea moderadamente sencillo alcanzar una solución de consenso y, de cualquier forma, no es recomendable que España dé ahí la batalla. El problema, en todo caso, puede ser más complicado en el tema de Gibraltar, que concierne exclusivamente a España. No obstante, visto en positivo, hay que tener en cuenta que lo que se pretende es sólo una clarificación. Se trata de decir en algún documento vinculado al acuerdo (ya sea la Declaración política, un anejo o incluso las Conclusiones del Consejo Europeo) que la conjunción de los artículos 3 y 184 del acuerdo de salida no se podrán interpretar de forma que no haga falta un consentimiento expreso de España a la aplicación a Gibraltar de futuras posibles provisiones, tanto en lo que se refiere a la extensión del período de transición en principio acordado hasta 2020 como, sobre todo, a la relación que vaya a tener la UE y el Reino Unido en el futuro. Es algo que ha sido reiterado en diversas ocasiones en las orientaciones de negociación del Consejo Europeo, que apoya el servicio jurídico de la Comisión Europea y las demás capitales. Si Londres no cede, España tampoco lo hará.

¿Es creíble la posición de firmeza de España? Desde un punto de vista legal, y siguiendo al pie de la letra los Tratados, no lo parece a simple vista. Así, tal y como ya se ha dicho, el acuerdo de retirada se ratifica con mayoría cualificada del Consejo (y no por unanimidad), previo consentimiento del Parlamento Europeo. Aparentemente, esto aleja la posibilidad de un posible veto español.

Conviene, en todo caso, revisar todas las opciones. Así, sí que existen dos circunstancias en las que España podría ejercer una suerte de veto. Por un lado, y en el caso de que no resultara convencida por la solución finalmente propuesta a su demanda, un “no” español en el Consejo Europeo del 25 de noviembre provocaría la inexistencia de un documento de conclusiones que respaldase tanto el acuerdo de salida como la declaración política. Esto no significaría la defunción del texto, pero sí que enrarecería la situación. Por otro lado, y siguiendo el “compromiso de Luxemburgo” que acabó con la llamada “crisis de la silla vacía” de tiempos del General De Gaulle, existe la posibilidad de que los Estados miembros argumenten, ante una decisión por mayoría con la que no están de acuerdo, que “están en juego intereses muy importantes”. Ante esa eventualidad, “la discusión deberá proseguir hasta que se consiga un acuerdo por unanimidad”. El propio presidente del Gobierno ha parecido abonar este terreno en unas declaraciones públicas recientes y, una vez más, si la situación se enconase no sería descartable este argumento ante la votación final del acuerdo en el Consejo.

Dicho lo cual, resultaría del todo indeseable que el resultado final de esta controversia sea el de provocar un voto por unanimidad para, ahí, posicionarse en contra, impidiendo el acuerdo. Sería algo que ciertamente no casaría ni con la tradicional orientación proeuropea de España ni con la lealtad con la que ha afrontado las negociaciones del Brexit. En cambio, sí parece más probable que, finalmente, la Comisión y Londres atiendan la petición española de que se establezcan una serie de garantías adicionales a lo establecido en los artículos 3 y 184. Esto no tendría por qué implicar cambios en el texto del acuerdo de divorcio, pero sí podrían buscarse fórmulas que acompañasen a ese texto. La más evidente sería que apareciese algún mensaje tranquilizador en el documento político que orientará la negociación de la relación futura, pero, al no tratarse de un texto jurídicamente vinculante, habría de verse acompañado por algo más, como un anexo al Acuerdo de Salida o unas líneas en las Conclusiones del Consejo Europeo.

En suma, y volviendo a la película Something’s Gotta Give, hay que pensar en la traducción literal de ese título. Algo así como una mezcla entre “algo tiene que pasar” y también “alguien tiene que ceder”. Madrid parece tener claro que deberá ceder el Reino Unido. De lo contrario, pasará lo que nadie esperaba hasta hace unas horas: que el Brexit descarrile a las primeras de cambio por causa española. Es muy difícil que eso ocurra, pero no debe descartarse del todo. Eso sí, superado este obstáculo de España en el Consejo Europeo, la aprobación del acuerdo de salida se enfrentará a su auténtico desafío en el Parlamento británico. No perdamos la perspectiva.

Salvador Llaudes
Investigador, Real Instituto Elcano
 | @sllaudes

Ignacio Molina
Investigador principal, Real Instituto Elcano 
| @_ignaciomolina

Miguel Otero Iglesias
Investigador principal, Real Instituto Elcano
 | @miotei

Federico Steinberg
Investigador principal, Real Instituto Elcano
 | @Steinbergf

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